Тематичний напрям 3.

Тематичний напрям 3. 

Механізми державного управління регіональним економічним розвитком.

УДК 351:338

Титаренко Тетяна Григорівна,

 асистент кафедри, здобувач,

Чернігівський національний технологічний університет,

м. Чернігів, Україна

ЦІЛЬОВІ ФУНКЦІОНАЛИ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ

ЗЕМЕЛЬНИХ ВІДНОСИН В УКРАЇНІ

У статті визначено структуру механізму державного регулювання земельних відносин в Україні, спрямовану на вдосконалення та розвиток земельних відносин, з метою обґрунтування конкретних інструментів для формування системи збалансованого використання, відтворення та охорони земельних ресурсів.

Ключові слова: державне регулювання, механізм державного регулювання, земельні відносини, землекористування.

В статье определена структура механизма государственного регулирования земельных отношений в Украине, направленная на совершенствование и развитие земельных отношений, с целью обоснования конкретных инструментов для формирования системы сбалансированного использования, воспроизведения и охраны земельных ресурсов.            

Ключевые слова: государственное регулирование, механизм государственного регулирования, земельные отношения, землепользование.

In the article the structure of the mechanism of state regulation of land relations in Ukraine aimed at improvement and development of land relations, in order to justify specific instruments to create a balanced system use, restoration and protection of land resources.

Key words: state regulation mechanism of state regulation of land relations, land use.

Постановка проблеми. Земля і земельне питання мають виняткову важливість для успішного розвитку як регіонів так і держави загалом. Негативні явища, які зумовлені невиваженою державною політикою регулювання земельних відносин в Україні, породжують проблеми пов’язані зі збереженням, раціональним використанням та охороною земель різного цільового призначення і, як наслідок, спричиняють невиконання основних положень концепції сталого розвитку. Негативні тенденції, що спостерігаються у процесі використання земель, вимагають нових організаційно-правових підходів щодо державного регулювання земельних відносин та землекористування і створення економічних стимулів раціонального використання та охорони земель в Україні.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Теоретичним і прикладним аспектам цільової модернізації та реформування державного управління земельними відносинами і, зокрема, механізмів управління земельними відносинами в контексті збалансованого використання, охорони та відтворення земельних ресурсів в Україні присвячено наукові праці: О. Алимова, А. Кузьміна, А. Мірошниченка, Л. Новаковського, В. Носіка, А. Третяка, М. Шульги, Ш. Ібатулліна, О. Степенка, та інших науковців.

Проте виникнення суперечливих дій в ході земельної реформи та формування ринкових відносин, необ'єктивність і невідповідність сучасним ринковим умовам механізму регулювання земельних відносин з боку держави, її неуважність до задач підготовки соціальної бази реформування та інші аспекти цієї багатопланової проблеми залишаються дискусійними і потребують подальшого дослідження.

Мета нашого дослідження полягає у визначенні сутності та структури механізму державного регулювання земельних відносин в Україні на сучасному етапі.

Виклад основного матеріалу. Поняття механізму регулювання земельних відносин загалом не є новим для управлінської науки, але на сьогодні немає достатніх підстав вважати його ґрунтовно дослідженим. Тому для визначення сутності та змісту, а також структури механізму державного регулювання земельних відносин в Україні необхідно врахувати наступні методологічні основи: 1) основним призначенням механізму державного регулювання земельних відносин – є організація процесів раціонального землекористування та охорони земель; 2) механізм державного регулювання земельних відносин включає в себе: а) як організацію землекористування, так і дії суб’єктів управління через правові, організаційно-управлінські й економічні методи і важелі, що впливають на реалізацію земельних відносин; б) не є статичним функціоналом, а постійно розвивається, пройшовши ряд стадій від простої функціональної до складної управлінської системи; 3) ефективне функціонування механізму державного регулювання земельних відносин, якому підпорядковують інструменти, важелі та методи впливу на процеси раціоналізації землекористування, залежить від повноти забезпечення економічних інтересів суб’єктів земельних відносин, а також від забезпечення інтересів суспільства в екологічно безпечних умовах для господарської діяльності та проживання громадян; 4) забезпечуючи реалізацію процесу користування землею, механізм державного регулювання земельних відносин в Україні повинен охоплювати і регулятивні дії, що спрямовані на його адаптацію до змін як господарської, так і екологічної ситуації в державі та світі.

Таким чином, механізм державного регулювання земельних відносин в Україні представляє собою систему дій та правових, організаційно-економічних, адміністративно-управлінських прийомів, інструментів впливу, за допомогою яких вводяться в дію процеси раціонального використання та охорони землі, а регулювання цього механізму здійснюється відповідно до визначених принципів. Поряд із цим, механізм державного регулювання земельних відносин утворює систему, елементами якої є загальні та спеціальні механізми, які здебільшого використовуються комплексно.

Різні наукові школи по різному класифікують сутність механізмів управління земельними ресурсами. Третяк А. М. [7, с. 165] виокремлює правовий, організаційно-економічний, організаційно-фінансовий та землевпорядний підмеханізми в його межах. А Ібатуллін Ш. І., Степенко О. В., Сакаль О. В. [5] виділяє адміністративно-правовий, соціально-психологічний, фінансово-економічний та організаційний підмеханізми.

Проаналізувавши та узагальнивши сучасні наукові напрацювання українських вчених і результати власних науково-прикладних досліджень, можна згрупувати механізми різні за природою державного регулювання земельних відносин, засоби їхньої реалізації, забезпечення та інструменти розвитку земельних відносин. Тоді, на нашу думку, до загальних складових механізму державного регулювання земельних відносин слід віднести наступні три його елементарні складові. А саме такі підмеханізми: 1) правовий; 2) адміністративний; 3) фінансово-економічний. Поряд із вказаним, з-поміж спеціальних підмеханізмів регулювання земельних відносин необхідно виокремити також і наступні потенційно-факторні детермінанти (підмеханізми): 1) організаційно-землеворядний; 2) формування земельної власності й землекористування; 3) забезпечення охорони земель. Схематично загальну структуру механізму державного регулювання земельних відносин показано автором на рис. 1.

Рис. 1. Побудова структури механізму державного регулювання земельних відносин в Україні

Законодавчо-нормативне регулювання державою земельних відносин із приводу використання земельних ресурсів країни – є одним із основних підмеханізмів управління земельними відносинами. Воно здійснюється у напрямах удосконалення і розвитку в державі: а) відносин землеволодіння та землекористування; б) методів економічного регулювання; в) природоохоронної, зокрема, землеохоронної діяльності, проте, за урахування новітніх домінант у сфері доцільності проведення капіталізації земель України (вихідні домінанти обґрунтовано видатним вченим І. К. Бистряковим [1]). З огляду на останнє, можна запропонувати до використання і авторський підхід щодо подальшої реалізації нормативно-правових і методологічних засад капіталізації у сфері землекористування (рис. 2). Зазначене дозволить визначити значущість вагомості впливу вартості земельних ресурсів у досягненні мети їхнього відтворення задля убезпечення сталого розвитку регіонів і, відповідно, України, у цілому. Однак ці процеси слід проводити одночасно з удосконаленням як загального механізму державного регулювання земельних відносин, так і кожного з шести його елементів (див., вище – на рис. 1).

              Рис. 2 Методологічна схема капіталізації земельних відносин і земельних ресурсів в Україні у відповідності до вимог, передбачених Угодою про асоціацію з країнами-членами ЄС

Визначеність змістовності загального механізму регулювання у контексті подальшої капіталізації земельних ресурсів в державі дозволяє виокремити найвагоміший та, наразі, найбільш дієвий прикладний інструментарій, який слід використовувати в межах правового підмеханізму державного регулювання земельних відносин. Останній об’єднує групу інструментів прямого впливу на суспільні відносини щодо володіння, розпорядження, використання, охорони і відтворення земельних ресурсів (табл. 1).

Інструменти нормативно-правового регулювання – є обов’язковими та забезпечують специфічний спосіб правового впливу на поведінку учасників земельних відносин щодо закріплення права власності на землю, його змісту та способів реалізації, забезпечення раціонального землекористування, охорони і відтворення земельних ресурсів, охорони навколишнього середовища, захисту екологічних прав та інтересів суспільства та суб’єктів господарювання. Вони покликані забезпечити ефективне втілення правових норм у процес державної політики регулювання земельних відносин.

Таблиця 1

Прикладний інструментарій правового підмеханізму державного регулювання земельних відносин в Україні *

Нормативно-правові інструменти

Дозвільні інструменти

- розробка та прийняття природно-ресурсного та екологічного законодавства; - загальна та секторальні/галузеві стратегії сталого розвитку, дорожні карти, узгоджені з концепцією розбудови нової регіональної карти (за вимогами Угоди про асоціацію); - концепції, стратегії, державні цільові програми розвитку земельних відносин; -  плани і проекти використання, охорони і відтворення земельних ресурсів; - постанови, накази, розпорядження, інструкції, листи, роз’яснення щодо використання, охорони і відтворення земельних ресурсів; - врахування екологічних аспектів землекористування у статистичній звітності.

- ліцензування господарської діяльності щодо впливу на довкілля; - ліцензування господарської діяльності щодо екологічного аудиту, контролю та моніторингу; - дозволи на здійснення виробничо-господарської діяльності; - здійснення сертифікації інженерів-землевпорядників, - дозволи на розміщення відходів, їх складування або зберігання; - містобудівні процедури; - оцінка впливу на довкілля; - державна екологічна експертиза; - оцінка впливу на навколишнє природне середовище (НПС).

Джерело * Визначено та узагальнено автором за результатами ідентифікації важелів, регуляторів та інструментарію, репрезентованих у [6, с. 16-18; 7, с. 165-171].

Провідним призначенням правового підмеханізму державного регулювання земельних відносин – є формування та закріплення права кожної людини та суспільства загалом на безпечне навколишнє природне середовище, визначення права громадян та юридичних осіб на приватну власність на землю та інші природні ресурси.

Адміністративний підмеханізм державного регулювання земельних відносин пронизує усі рівні та відносини у сфері державного регулювання і, відповідно, є сукупністю прийомів впливів, заснованих на використанні об’єктивних організаційних відносин між людьми та загально-організаційних принципів управління. Реалізація дії адміністративного підмеханізму здійснюється за рахунок використання організаційних, розпорядчих та економічних методів впливу – загальний інструментарій представлено автором у табл. 2.

Таблиця 2

Інструментарій адміністративного підмеханізму державного регулювання земельних відносин

Інституціональні інструменти

Адміністративно-контрольні інструменти

- розмежування повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування (зокрема, щодо функцій управління і контролю) стосовно земельних ресурсів; - розпорядження землями державної власності за наслідками застосування нової методології вартісного оцінювання земельних ресурсів в Україні та її регіонах; - реалізація державної політики щодо використання та охорони земель; - інституалізація форм власності на землю та прав власності на землю;

- державний контроль за використанням, охороною і відтворенням земельних ресурсів; - громадський контроль за раціональним використанням, охороною і відтворенням земельних ресурсів; - відповідальність за порушення/невиконання законодавчих норм щодо власності, охорони і відтворення земельних ресурсів; - моніторинг навколишнього природного середовища/ довкілля та екологічний аудит; - екологічна сертифікація та стандарти, нормативи, норми, ліміти, регламенти.

Джерело * Визначено та узагальнено автором за джерелами [5, с. 16-18; 7, с. 129].

Адміністративний підмеханізм державного регулювання земельних відносин є сукупністю прийомів впливів, заснованих на використанні об’єктивних організаційних відносин між людьми та загально-організаційних принципів управління. Реалізація дії адміністративного підмеханізму здійснюється за рахунок використання організаційних, розпорядчих та економічних методів. Без його використання в межах загального механізму регулювання земельних відносин неможливим є досягнення мети впорядкованого впливу на поведінку різних учасників суспільних відносин.

Таким чином, призначенням адміністративного підмеханізму державного регулювання земельних відносин в Україні – є здійснення управлінського впливу на суб'єктів земельних відносин шляхом використання адміністративних форм управління з метою досягнення ефективного та раціонального землекористування.

Безперечно, можна підтвердити і про існування тісного зв'язку між адміністративним та правовим підмеханізмами державного регулювання земельних відносин, оскільки, зазначені важелі та регулятори, у комплексі, визначають встановлення порогових меж/ рамок і «правил» у контексті ущільнення взаємодії між суб’єктами земельних відносин, а також регламентацію процесів використання, володіння і відтворення земельних ресурсів. Поряд із цим, адміністративний та правовий підмеханізми державного регулювання земельних відносин мають як переваги, так і власні недоліки.

Перевагою застосування інструментів адміністративного та правового механізмів є безпосередній та цілеспрямований вплив на суб’єктів механізму земельної політики, їхній стан або діяльність/ трансформацію останніх. До недоліків можна віднести відсутність гнучкості та можливості швидкого реагування на динаміку суб’єкта та об’єкта земельних відносин, відсутність ефекту стимулювання інноваційного розвитку. Недоліки інструментів адміністративного та правового підмеханізмів зумовлюють потребу у їхньому застосуванні у комплексі з іншими підмеханізмами [5, с. 16]. Але підтвердимо і той факт, що, наразі, визначення основних засад державної політики регулювання земельних відносин та її нормативно-правових основ не є достатньою умовою задля убезпечення ефективності та результативності провадження політики, спрямованої на вирішення реальних проблем землевласників та землекористувачів в Україні.

Для проведення в життя земельного законодавства необхідним постає виконання завдання щодо створення дієвого організаційно-землевпорядного підмеханізму. Цей підмеханізм є формою взаємодії його учасників та сукупністю різних організаційно-землевпорядних елементів. При цьому організаційно-землевпорядний підмеханізм державного регулювання земельних відносин інкорпорує до свого складу комплекс землевпорядних, планувальних інструментів та інструментів інституціоналізації структури управління (табл. 3). Останній і забезпечує наразі здійснення впорядкування і регулювання земельних відносин у рамках забезпечення сталого розвитку суспільних відносин в країні.

Таблиця 3

Базовий склад прикладного інструментарію, інкорпорованого до організаційно-землевпорядного підмеханізму державного регулювання земельних відносин в Україні

Інструментарій
Землевпорядний	Планувальний	Інформаційний	Інституціоналізації структури управління
-цільове призначення та обмеження (обтяження); - контурно-меліора-тивна організація території; - сівозміна у товарному сільськогосподарському виробництві; - землевпорядна звітність та проекти землеустрою; - технічна документація із землеустрою.	- загальнодержавна і регіональні програми використання та охорони земель; природно-сільсько-господарське районування та генеральні плани міст; схеми планування використання території сільських (селищних) рад та плани земельно-господарського устрою території населених пунктів;зонування земель.	- моніторинг стану земель і ґрунтів; - відкритість доступу до інформації державного земельного кадастру України та системи реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна і прав на них, - узагальнення практики застосування законодавства з питань земельних відносин.	- ієрархічна структура суб’єкта земельних відносин в державі.

Джерело * Визначено та узагальнено автором за джерелами [5, с. 18-22; 7, с. 187-195].

Фінансово-економічний підмеханізм державного регулювання земельних відносин визначає склад економічних важелів та фінансового інструментарію щодо забезпечення розбудови сучасної системи земельних відносин на національному, регіональному та місцевому рівнях із метою економічного обґрунтування конкретних заходів спрямованих на раціональне використання і відтворення землересурсної сфери країни (табл. 4) [5, с. 22]. Виділені групи інструментарію позволяють обґрунтувати та окреслити напрями фінансово-економічного впливу на суб’єкти земельних відносин задля забезпечення сталого землеволодіння та землекористування.

Таблиця 4

Інструментарій фінансово-економічного підмеханізму державного регулювання земельних відносин в Україні *

Інструменти економічного стимулювання	Ринкові інструменти	Кредитно-іпотечні інструменти	Фіскально-бюджетні інструменти	Інноваційні інструменти
- державні субсидії, дотації та субвенції; - податкові та кредитні пільги; - державні інвестиційні фонди	- ринкова ціна землі; - експертна оцінка землі; - земельні аукціони; - екологічний маркетинг	- земельна іпотека та земельні банки; - державне пільгове кредитування	- земельний податок; - екологічні податки; - штрафні санкції; - орендна плата; - нормативна оцінка землі	- державний інноваційний фонд; - еко-інновації в землекористуванні; - безвідсоткове бюджетне кредитування; - інноваційні проекти сталого землекористування

         Джерело * Узагальнено автором за джерелами [79, с. 23; 7, с. 172-177].

Так, зокрема, інструментами економічного стимулювання – є заходи, що використовують ринкові важелі задля досягнення поставлених цілей, які призначені для спрямування діяльності учасників земельних відносин в екологічно сприятливому напрямку раціонального використання земельних ресурсів шляхом впливу на витрати і вигоди наявних в їх розпорядженні різних альтернатив поведінки. Такі інструменти є найвагомішим важелем заохочення землевласників та землекористувачів до раціонального використання та охорони земельних ресурсів. Однак, реалізація законодавчо закріплених заходів повинна бути спрямована на попередження і недопущення такого господарювання на землі, яке суперечить нормам і стандартам щодо охорони та відтворення земельних ресурсів. Інструменти економічного стимулювання раціонального використання та охорони земельних ресурсів формують основу задля подальшого екологічно безпечного і раціонального користування землею і, відповідно, убезпечують однакові умови для всіх власників землі і землекористувачів.

Наразі, існує гостра потреба впроваджувати технології, що допоможуть вирішити конкретні проблеми раціонального використання та відтворення землі як стратегічно важливого для України природного ресурсу. Відтак, в межах підмеханізму формування земельної власності та землекористування в державі слід здійснити розбудову / добір задля використання специфічного інструментарію щодо формування та ідентифікації земельних ділянок державної, комунальної і приватної власності (табл. 5).

Землі України являють собою розташований в межах території нашої держави (в межах державного кордону) поверхневий шар земної кори, який використовується для різних суспільних потреб. З метою задоволення земельних прав та законних інтересів громадян і юридичних осіб у використанні землі остання має набути правового режиму об’єкта відповідного земельного права. Формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об'єкта цивільних прав та передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.

         Таблиця 5

Змістовність та склад підмеханізму формування земельної власності та

землекористування в Україні *

Інструменти формування земельних ділянок	Інструменти ідентифікації земельних ділянок
- відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; - поділ чи об'єднання раніше сформованих земельних ділянок; - визначення меж земельних ділянок; - державна реєстрація земельних ділянок.	- кадастровий номер земельної ділянки; - Державний земельний кадастр України

Джерело * Систематизовано та узагальнено автором за даними [2; 3].

Звідси, слід підкреслити важливість обов'язкового застосування підмеханізму формування земельної власності та землекористування у процесі регулювання земельних відносин, що полягає у тому, що земельна ділянка може бути об'єктом цивільних прав виключно з моменту її формування (крім випадків суборенди, сервітуту щодо частин земельних ділянок) та державної реєстрації права власності на неї.

Відповідно до вище зазначеного, слід визнати, що підмеханізм забезпечення охорони земель в Україні: а) стає спеціальним важелем регулювання земельних відносин, який містить інструменти адміністративного, правового та фінансово-економічного механізму регулювання земельних відносин; б) об’єднує інструменти прямого та опосередкованого впливу на суб'єктів земельних відносин із метою їхнього стимулювання до вчинення, або утримання від певних дій в процесі землекористування, що направлені на зацікавленість землевласників та землекористувачів на оптимізацію їх взаємодії із землею як із природним ресурсом (табл. 6).

         Таблиця 6

Структура підмеханізму забезпечення охорони земель в Україні *

Правові інструменти	Організаційні інструменти	Адміністративно-контрольні інститути	Еколого-економічні інструменти
- законодавче закріплення цільового призначення земель; - розробка загальнодержавних і регіональних (республіканських) програм використання і охорони земель, документації із землеустрою в галузі охорони земель; - стандартизація і нормування.	- державна комплексна система спостережень; - екологічна мережа; - документація із землеустрою в галузі охорони земель; - здійснення природно сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного та ін. видів районування (зонування) земель.	- адміністративна, кримінальна, цивільна відповідальністьза шкоду, заподіяну землі; - держ контроль за охороною і відтворенням земельн. ресурсів; - громадський контроль за охороною і відтворенням земельних ресурсів; - дозволи на розміщення відходів, їх складування/ зберігання; за результатами оцінки впливу на НПС і державна екологічна експертиза; - оцінка техногенного впливу на НПС.	- пільгове оподаткування вироблення екологічних видів продукції, - надання податкових і кредитних пільг особам, які здійснюють за власні кошти заходи щодо захисту земель від ерозії, підвищення  родючості ґрунтів; - звільнення землевласників і землекористувачів від плати за землю, за земельні ділянки, на яких виконуються роботи з меліорації,  рекультивації, консервації земель та ін. роботи щодо охорони земель на період тимчасової консервації, будівництва і сільськогосподарського освоєння земель; - компенсування сільськогосподарським товаровиробникам недоодержаної частки доходу внаслідок консервації деградованих, малопродуктивних, техногенно забруднених земель. А також: а) застосування прискореної амортизації ОВЗ землеохоронного і природоохоронного призначення; б) пільгове кредитування і субсидування екопроектів; в) дотації на придбання природоохоронного устаткування; г) преміювання за результатами природоохоронної діяльності; д) платежі за викиди забруднюючих речовин, розміщення відходів.

Джерело* Визначено і систематизовано автором за джерелами [3; 4; 7, с. 179-180].

Слід визнати, що земля належить до числа вкрай обмежених невідновних ресурсів, а тому прагнення зберегти її корисні властивості для майбутніх поколінь вимагає чіткої диференціації антропогенного навантаження на земельні ресурси, встановлення дозволених та недозволених способів її експлуатації, мінімізації негативного впливу на довкілля.

Висновки. Механізм державного регулювання земельних відносин в Україні являє інтегровану сукупність важелів, регуляторів, способів та прикладного інструментарію, регуляторів політико-правового, організаційно-економічного, структурного, фінансового та інформаційно-управлінського впливу, що спрямовані на досягнення високої ефективності регулювання земельних відносин задля досягнення раціонального використання та охорони землі як ресурсу природи, використання якого в ресурсних обмеженнях, які існують наразі в державі дозволить забезпечити продовольчу безпеку країни та створити екологічно безпечні умови для господарської діяльності та проживання громадян. Вони тісно взаємопов’язані, проте зберігають своє індивідуальне значення і мають кінцеву екологічну і соціальну мету.

Тому, підтвердимо наступне: наразі, існує нагальна потреба у комплексності застосування в межах системи державного регулювання в Україні усіх, вказаних на рис. 1, підмеханізмів, що підтверджується практикою провадження екологічної політики в країнах ЄС, яка заснована на пріоритетності використання гнучких економічних, зокрема, ринкових інструментів розвитку земельних відносин у контексті забезпечення сталого розвитку держави та її регіонів, реалізованих за використання принципів об’єктивної капіталізації земельних ресурсів.

Список використаних джерел

1. Бистряков І. К.Сталий розвиток України: постмодернізм, простір, методологія управління [Текст] / І.К. Бистряков // Вісн. НАН України. — 2012. — № 7. — С. 47-53.

2. Закон України «Про Державний земельний кадастр» 07.07.2011 р. № 3613-VI зі змінами та доповненнями [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/3613-17

3. Земельний кодекс України від 25.10.2001 № 2768-III зі змінами та доповненнями [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2768-14.

4. Закон України «Про охорону земель» від 19.06.2003 р. № 962- зі змінами та доповненнями [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/962-15

5. Ібатуллін Ш. І. Механізми управління земельними відносинами в контексті забезпечення сталого розвитку [Текст] / Ш. І. Ібатуллін, О. В. Степенко, О. В. Сакаль [та ін.]. – К.: Державна установа «Інститут економіки природокористування та сталого розвитку Національної академії наук України», 2012. – 52 с.

6. Мартин А. Г. Напрями удосконалення управління земельними ресурсами в сучасних умовах [Електронний ресурс] / А. Г. Мартин. – Режим доступу: http://zsu.org.ua/andrij-martin/73-2011-01-18-12-30-31[Назва з екрану]

7. Управління земельними ресурсами [Текст] / За редакцією професора А. М. Третяка. Навчальний посібник. - Вінниця: Нова Книга, 2006 – 360с.